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構建人口計生領域多元共治體系
鄒宇春 茅倬彥
中國社會科學報 2017年11月15日
2017-12-20

  全面兩孩政策后,提高婦幼健康服務質量、增設高齡產婦生育支持、加大流動人口生育服務、關照特殊家庭以及增強家庭撫幼和養老功能等成為計生服務的關鍵任務。

  黨的十九大報告提出,要打造共建共治共享的社會治理格局,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系。對人口發展與計劃生育(以下簡稱“計生”)領域來說,自2015年實施“全面兩孩”生育政策后,管理服務模式面臨著重大調整,能否合理、務實地在當前人口計劃生育的服務管理工作中逐步推行“多元共治”社會治理機制,便成為統籌推進各項人口發展計生工作、有效促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接的關鍵。

  重在解決三個核心問題

  多元共治的社會治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等,通過平等的協商對話和相互形塑,依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理,最終形成符合整體利益的公共政策的持續過程。它為解決社會結構分化、利益價值多元、社會風險頻發等現代社會問題提供了傳統政治統治和政府管理手段無法解決的應對方法。

  從運行架構看,我國政府從20世紀50年代開始關注人口控制問題并隨后投入大量人力、物力和財力來推進計生工作,成立相關政府部門,推動出現大批相關社會團體。尤其近幾年,我國的人口與計生工作在內容和模式上發生了很大轉變。在衛計委與相關單位的協同參與下,不同專業背景的社會組織在政策引導下通過購買服務、自籌資金等方式進入計生服務領域,圍繞生殖健康、健康教育、計生家庭幫扶、家庭發展、項目致富等方面提供了意義深遠的計生服務。

  不過,仍然存在一些現實問題。比如,自上而下的工作發起方式導致政府責任太多、負擔過重、權力太大;社會組織和個體的創造力、主動性和責任意識有待提高;服務內容能夠貼近本土需求但深度和廣度有待加強,缺乏可供各方行動者全盤評估和工作定位的縱貫性的全國計生綜合數據庫。這些問題表明,能否有效推進全面兩孩政策下“多元共治”的人口與計生工作,需解決好三個核心問題:首先,從理論上建構人口計生領域的多元共治體系;其次,理清計生服務的工作內容有哪些新變化;再次,分解各方(如政府、社會組織、群眾等)參與計生共治的任務模式。

  明確界定各參與方的權力邊界

  界定各參與方的權力邊界,明確黨委領導、政府負責的“元治理”角色。由于現代社會中各行為者缺乏參與動力、權力不對等、信息不充分、利益不一致等情況經常出現,多元主體間很可能無法達成共識而難以順利決策,導致治理不成功。為應對治理失靈,“元治理”理論提出政府在治理中起到引導和協調的作用,要制定治理的基本規則,在規則沖突或環境變化時承擔組織、協調和溝通功能,跳出具體事務,抓大放小,以保證社會有序運行。

  努力發揮群團組織的樞紐性橋梁作用,充分發揮它們在社會組織和群眾中的政策宣傳、職能傳遞、信息分享等功能。從與政府的遠近關系看,目前我國社會組織有兩類,一類是與政府在資源、人事安排上都有緊密關系的社會組織,另一類則相對獨立于政府之外。按照“結構洞”理論,前者由于能從政府部門就近獲得政策信息和行政資源而能夠更好地把政府和其他社會組織聯系起來,起到樞紐性的橋梁作用。因此,無論是創新計生服務管理方式還是將更多的事務性工作從衛計委剝離出來,仍需充分發揮橋梁組織(比如,計劃生育協會)的樞紐作用,激發社會組織、社區、個人在計生領域的參與性、自主性和責任感。

  依法治理,分清責任,問責到位。社會治理中多方協商的互動機制能夠彌補傳統社會管理中的責任缺位、管理僵化、資源有限等不足,但多方協力也容易滋生權力濫用、資源瓜分等腐敗問題,出現“治理陷阱”。為避免此類現象,整個計生領域的治理過程要加強法律法規的引導,明確各參與主體在不同領域不同層級的責任,采取自我評估和大眾監督的問責制度。

  計生領域工作從管控型向服務型轉變

  全面兩孩政策實施后,原有計劃生育工作從管控型向服務型轉變。其工作內容不再以控制人口數量為主,而是以滿足廣大群眾的計劃生育需求、婦幼保健以及其他各類人群的生殖健康為工作目標,工作重點應包括但不限于以下幾個部分。

  第一,加快人口變動監測預測的信息化程度。加快建立國家人口基礎信息庫和人口健康信息化建設,定期開展人口變動調查,實現各級人口與計生信息聯網,為合理配置婦幼保健、兒童照料、學前和中小學教育、社會保障等資源提供及時有效的數據支持。

  第二,深化婦幼健康計劃生育服務,尤其做好高齡產婦的生育支持工作。全面兩孩政策實施后,產婦呈高齡化趨勢,需要更加配套的婦產資源予以支持。據統計,二孩放開后全國高齡產婦的比例從24.5%上升到約31%。

  第三,推進流動人口在公共衛生計生資源上的均等化。隨著人口流動已成為決定人口形勢走向的主導性因素,完善流動人口的衛生計生資源服務有助于改善整體人口結構。

  第四,切實保障計生家庭權益,特別關注失獨家庭、殘障人士家庭,并向所有家庭推進生命全程支持體系。穩步做好新老計生政策的銜接工作,以社區為依托,加強對特殊家庭的關照,推進面向所有家庭的生命全程支持體系,實現從生育到養老的生命全程支持和指導。進而改善居民對現行政策的理解力、信任度與實踐力。

  合理分配各方參與計生領域社會治理的工作

  圍繞以上工作任務,依照多元共治的理論探討,各方參與計生領域社會治理的工作方式可分解如下。首先,堅持黨委領導與政府負責,加強各部門溝通協作,提高政策落實力度、督促各項資源合理分配。黨政部門承擔制定法律、協調關系等功能,為各方參與者提供良好的制度環境和治理平臺。同時,督促衛計委、社保等各部門與計生政策對接,有效提供相關環節的配套資源,梳理、撤并現有工作內容,健康咨詢服務、數據調研等具體工作可交由社會組織和個體來承擔。

  其次,引導社會組織和個體提高自我評估、任務定位、協商對話的意識和能力,依法積極參與各項計生服務事業。1.參照各項新政策,對照專業屬性和資金能力,引導社會組織和自由個體重新自我評估和任務定位,通過與計生協等其他社會樞紐型橋梁組織的溝通、談判,找準服務空間。2.承接計生類全國專業大型數據調研。承擔、指導和評估計生領域同類調研項目,監測預測人口變動信息,同時提供廣覆蓋、高水準、可持續的人口與計生決策數據庫,提供智庫型指導。3.嚴格實施公私分開、大眾監督和結果問責。社會組織和個體在從事計生服務事業時,要區分公益型項目和收益型項目,接受政府和群眾監督,避免組織錯位、權力濫用、誤導社會,造成各行動主體之間出現“治理陷阱”。

  再次,依托社區,因地制宜分解人口與計生服務內容,發動并整合駐區組織和單位的各類資源,有助各類計生服務快速、有效地實現。在社會治理的多元主體中,社區里的各類駐區組織和單位是直接實現各類計生服務的重要執行者。通過分解各項服務內容,有針對性地、系統協商和動員社區內各項組織和單位的資源,可更為有效地實現各類計生服務。建議結合各地的智慧社區和網格化建設平臺,圍繞社區計生服務和需求,搭建社區特色的“互聯網+社區計生”服務系統。

  總的來說,全面兩孩政策后,提高婦幼健康服務質量、增設高齡產婦生育支持、加大流動人口生育服務、關照特殊家庭以及增強家庭撫幼和養老功能等成為計生服務的關鍵任務。在多元共治的社會治理理念下,政府負責政策制定協調、各類樞紐組織搭建協商平臺、其他社會組織創新開發并提供專業服務資源。同時,充分發動社區、駐區單位等近距離行動主體積極參與,在“最后一公里”把這些資源整合并與大眾的需求使用聯系起來,才能真正實現權責明確、協商共議、依法治理。 

 

 

 

  (本文系國家社科基金重大項目“中國社會質量基礎數據庫建設”(16ZDA079)階段性成果)

  (作者單位:中國社會科學院社會學研究所;國家衛生計生委科學技術研究所)

 

 

 

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